Premessa
Nella attuale situazione economica, caratterizzata ancora dal blocco di molte attività produttive a fronte della richiesta di riapertura da parte del mondo imprenditoriale, risulta prioritario che lo Stato regoli la riapertura e le modalità di esercizio delle imprese garantendo innanzitutto la sicurezza dei lavoratori, in applicazione del principio di tutela della salute prevalente su quello di libertà d’impresa. Accanto a questo intervento, lo Stato deve mettere in campo (come sta già facendo) tutte le possibili misure economiche e fiscali a tutela di imprese e lavoratori. Non ultimo, occorrono misure che facilitino la gestione amministrativa per l’esercizio delle attività di impresa (avvio, modifiche, attrazione dall’estero). Da questo ultimo punto di vista, esistono già importanti norme di liberalizzazione e semplificazione amministrativa, in vigore ma di fatto spesso disapplicate.
Il quadro normativo: i principi
Nel nostro ordinamento esistono innanzitutto norme di principio che permettono di indirizzare e interpretare le singole disposizioni presenti e future.
La prima è sicuramente l’art. 41 della Costituzione, che prevede che l’iniziativa economica privata è libera, con il solo limite di non potere svolgersi in contrasto con l’utilità sociale o in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana. Il regime giuridico delle attività di impresa dovrebbe pertanto essere improntato alla deregolazione normativa.
Una norma fondamentale è poi l’art. 19 della Legge 7 agosto 1990, n. 241 sul procedimento amministrativo, che prevede che ogni atto di autorizzazione per l’esercizio di attività imprenditoriale, commerciale o artigianale il cui rilascio dipenda esclusivamente dall’accertamento di requisiti e presupposti richiesti e non sia previsto alcun limite, è sostituito da una segnalazione certificata di inizio attività (la cd. SCIA), a efficacia immediata, con alcune esclusioni (vincoli ambientali, paesaggistici o culturali, difesa nazionale, pubblica sicurezza).
I successivi decreti cd. Monti hanno introdotto importanti principi di liberalizzazione e deregolazione.
Con il D.L. 13 agosto 2011, n. 138 vengono (art. 3) abrogate le indebite restrizioni all’accesso e all’esercizio delle professioni e delle attività economiche prevedendo che Comuni, Province, Regioni e Stato adeguino i rispettivi ordinamenti al principio secondo cui l’iniziativa e l’attività economica privata sono libere ed è permesso tutto ciò che non è espressamente vietato dalla legge, nei soli casi di: vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali; contrasto con i principi fondamentali della Costituzione; danno alla sicurezza, protezione della salute, conservazione dell’ambiente, del paesaggio e del patrimonio culturale.
Questa disposizione costituisce principio fondamentale per lo sviluppo economico e attua la piena tutela della concorrenza tra le imprese. Sono inoltre soppresse tutte le disposizioni normative statali incompatibili, con conseguente diretta applicazione degli istituti della SCIA (la segnalazione certificata di inizio di attività) e dell’autocertificazione, con controlli successivi; e sono abrogate le restrizioni in materia di accesso ed esercizio delle attività economiche previste dall’ordinamento vigente.
Il successivo D.L. 6 dicembre 2011, n. 201 prevede – all’art. 34 – misure di liberalizzazione delle attività economiche ed eliminazione dei controlli preventivi. In particolare, la disciplina delle attività economiche è improntata al principio di libertà di accesso, di organizzazione e di svolgimento, mentre sono abrogate diverse restrizioni disposte dalle norme vigenti: il divieto di esercizio di una attività economica al di fuori di una certa area geografica; l’imposizione di distanze minime tra le localizzazioni delle sedi delle attività economiche; il divieto di esercizio di una attività economica in più sedi o in una o più aree geografiche; la limitazione dell’esercizio di una attività economica ad alcune categorie; l’imposizione di prezzi minimi o commissioni per la fornitura di beni o servizi.
La necessità, dunque, di una autorizzazione preventiva all’esercizio di un’attività economica deve essere giustificata dall’esistenza di un interesse generale, costituzionalmente rilevante e compatibile con l’ordinamento comunitario, nel rispetto del principio di proporzionalità. Anche quando siano necessari alcuni requisiti per l’esercizio dell’attività, questi possono sempre essere autocertificati e l’attività può iniziare subito.
Con il successivo D.L. 24 gennaio 2012, n. 1 è prevista (art. 1) un’ulteriore liberalizzazione delle attività economiche e una riduzione degli oneri amministrativi per le imprese con l’abrogazione din tutte quelle norme che prevedono limiti numerici, autorizzazioni preventive per l’avvio di un’attività economica non giustificati da un interesse generale, costituzionalmente rilevante e compatibile con l’ordinamento comunitario nel rispetto del principio di proporzionalità, e che pongono divieti e restrizioni alle attività economiche non adeguati o non proporzionati alle finalità pubbliche perseguite, nonchè le disposizioni di pianificazione e programmazione territoriale o temporale autoritativa che pongono limiti, programmi e controlli non ragionevoli, non adeguati o non proporzionati rispetto alle finalità pubbliche dichiarate.
In particolare, le disposizioni recanti divieti, restrizioni, oneri o condizioni all’accesso ed all’esercizio delle attività economiche devono in ogni caso essere interpretate ed applicate in senso tassativo, restrittivo e ragionevolmente proporzionato alle perseguite finalità di interesse pubblico generale.
Più di recente, con i cd. decreti Madia, si è cercato di codificare i procedimenti autorizzatori relativi alle attività economiche, in vista di una semplificazione delle procedure. Il D. Lgs. 30 giugno 2016, n. 126 – attraverso i successivi decreti legislativi previsti – individua le attività per cui è prevista la semplice comunicazione, la segnalazione certificata di inizio di attività (SCIA) o il silenzio assenso, e quelle per le quali è necessario il rilascio del titolo espresso. Le attività non espressamente individuate o specificamente disciplinate dalla normativa europea, statale e regionale, sono libere.
Il successivo D. Lgs. 25 novembre 2016, n. 222 individua puntualmente in una tabella le attività, con i relativi regimi amministrativi, prevedendone dove possibile la concentrazione. Prevede inoltre che le amministrazioni, nell’ambito delle rispettive competenze, possono ricondurre le attività non espressamente presenti nella tabella, anche in ragione delle loro specificità territoriali, a quelle corrispondenti, pubblicandole sul proprio sito istituzionale. Inoltre, le regioni e gli enti locali, nel disciplinare i regimi amministrativi di loro competenza, possono prevedere livelli ulteriori di semplificazione.
Gli strumenti di semplificazione
Accanto a queste norme di principio, nell’ordinamento sono già presenti anche importanti strumenti di semplificazione.
In particolare, dal 1998 (riformato con il D.P.R. 160/2010) esiste lo Sportello Unico per le Attività Produttive (SUAP), unico punto di accesso (cd. one stop shop) rispetto a tutte le vicende amministrative riguardanti l‘attività produttiva, che fornisce alle imprese una risposta unica e tempestiva in luogo di tutte le Amministrazioni coinvolte nel procedimento.
Lo Sportello utilizza due procedimenti: nei casi più semplici la SCIA già citata, negli altri l’autorizzazione attraverso la conferenza di servizi (introdotta con la L. 241 nel 1990 e più volte riformata), di norma telematica, quale strumento per favorire la decisione della Pubblica Amministrazione.
L’operatività dello SUAP è a oggi pressochè completa dal punto di vista dei numeri (esiste in tutta Italia), meno dal punto di vista dell’incidenza effettiva (es. parcellizzazione delle richieste autorizzative: edilizie, ambientali, commerciali, ecc., prevalenza delle norme cd. speciali e delle procedure di settore degli Enti ritenuti sovraordinati: Provincia, Regione, Vigili del Fuoco, ecc.).
Lo Sportello si caratterizza per una completa informatizzazione delle procedure (dematerializzazione della documentazione, firma digitale dei documenti, trasmissione/ricezione della documentazione tramite pec o altra modalità di trasmissione telematica, uso obbligatorio del sito per informazioni, documentazione, verifica dello stato delle istanze, ecc.) in applicazione delle norme del Codice dell’Amministrazione Digitale (CAD).
Nella realtà si assiste ancora ad un uso massiccio di procedure cartacee o comunque mutuate da esse – anche se informatizzate (es. scansione di documenti cartacei).
Un ulteriore strumento di semplificazione – anche se di fatto mai decollato – è rappresentato dalle Zone a Burocrazia Zero (ZBZ), istituite dal D.L. 78 del 2010, art. 43 nel Meridione, estese, in via sperimentale, all’intero territorio nazionale con la legge di stabilità 2012 (L. 183/2011), art. 14, modificate dal D.L. 179 del 2012, art. 37-bis, che prevede la possibilità di individuarle sperimentalmente mediante le convenzioni previste dal decreto cd. Semplifica Italia (D.L. 5/2012), rimaste sulla carta.
Nelle ZBZ si prevede un procedimento amministrativo semplificato da presentare al SUAP e concluso con conferenza di servizi telematica e silenzio assenso dopo 30 giorni dall’invio della richiesta.
Le proposte
Come si vede, le regole di ingaggio (il set di principi, norme e strumenti) per la semplificazione delle procedure, pur tra malfunzionamenti e necessità di miglioramento, se non completo può essere sufficiente a permettere una drastica riduzione degli oneri per le imprese e un taglio dei tempi per il rilascio del titolo per l’esercizio delle attività di impresa.
Occorre però incrementare:
- la deregolazione, intesa come:
– deregolazione dei regimi giuridici (la tabella A del D. Lgs. 222/2016 ne fotografa la situazione attuale in termini di loro concentrazione, ma ne rende anche possibile la modifica);
– utilizzo della normazione secondaria e di forme di cd. soft-law, in una logica di smart administration, invertendo l’abitudine di preferire sempre l’uso della normazione primaria per la regolazione amministrativa;
– superamento dei regimi giuridici cd. speciali e loro coordinamento con le norme generali, come i procedimenti previsti dal Regolamento sullo Sportello Unico;
– elencazione tassativa dei titoli comunitari per i quali occorre attendere il provvedimento espresso, lasciando il silenzio assenso per gli altri.
- l’applicazione di modalità informatiche, attraverso:
– lo sviluppo dell’automatizzazione della segnalazione certificata di inizio attività (SCIA), come previsto dal Regolamento SUAP, basata sull’automazione del processo di controllo formale delle dichiarazioni standardizzate e sull’immediato invio telematico agli Enti coinvolti in un procedimento automatico, a efficacia immediata;
– l’utilizzo di sistemi esperti (Intelligenza Artificiale, motori predittivi) per la raccolta di informazioni, la profilazione dell’utenza per semplificare le procedure per l’impresa, l’interoperabilità delle P.A. per ottimizzare le procedure e ridurre i tempi di risposta;
– l’effettiva dematerializzazione della documentazione;
– la possibilità di accesso ai servizi in modalità on line da parte dell’impresa.
- la responsabilizzazione (accountability) della burocrazia a tutti i livelli, attraverso:
– l’inversione della modalità di applicazione delle norme, lavorando più nelle leggi (come nei sistemi di common law) e meno con le leggi, utilizzando le norme di principio sopra richiamate;
– la previsione di livelli ulteriori di semplificazione a livello locale, che integri effettivamente, adattandola alla realtà, la normativa statale.
- eliminazione dei margini di discrezionalità, attraverso:
– la riduzione dello stock normativo;
– il miglioramento di qualità e chiarezza della redazione legislativa (legal drafting);
– l’individuazione delle caratteristiche principali da presidiare (a tutti i livelli, statale e locale) nel controllo delle attività soggette a SCIA;
– l’adozione del modulo dell’Autorizzazione in Via Generale (AVG), oggi in uso per alcune autorizzazioni in tema ambientale, per la gran parte delle residuali tipologie di attività produttiva, ora semplificate solo dalla concentrazione dei regimi amministrativi autorizzatori, come formula per contemperare l’esigenza di iniziare in tempi certi e rapidi l’attività (attraverso l’autocertificazione) con il controllo amministrativo (che prevede misure solo di modifica e non di annullamento, a meno di dichiarazioni false).
Infine, potrebbero essere previste immediate misure specifiche temporanee:
- utilizzo della SCIA o dell’AVG in luogo dell’autorizzazione in tutti i casi di:
– rientro delle attività dall’estero (reshoring)
– attrazione degli investimenti dall’estero
- applicazione effettiva delle norme sulle Zone a Burocrazia Zero, per tutto il Paese, permettendo il passaggio da un’Italia come unica zona rossa a un’Italia come unica zona a burocrazia zero.
POST SCRIPTUM
E’ in arrivo un nuovo decreto con un pacchetto di misure per una “drastica semplificazione” in settori “cruciali per il rilancio degli investimenti” che interesserà appalti, edilizia, commercio e controlli. E’ quanto si legge nella bozza del Def, in cui si precisa che l’emergenza Covid-19 “impone di accelerare il processo di digitalizzazione e, in alcuni casi, di adottare misure di deroga, eccezionali o comunque temporanee, nel rispetto dei principi generali”. L’esperienza dell’emergenza, si sottolinea nella bozza, può essere di insegnamento per introdurre semplificazioni di tipo permanente e non più solo eccezionale.
Nel dettaglio si stanno preparando misure “di natura temporanea ed eccezionale, per accelerare subito la ripartenza economica riducendo gli oneri amministrativi e semplificando il regime dei controlli, da incentrare soprattutto sul contrasto all’inerzia delle pubbliche amministrazioni”. Ma si guarda anche alla costruzione di “una disciplina a regime ampiamente semplificata, ricondotta ai livelli minimi richiesti dalla normativa europea, orientata alla crescita e alla innovazione, improntata a criteri di qualità della regolazione e di più agevole e sicura attuazione da parte degli amministratori pubblici, con tempi certi”.
Gianluigi Spagnuolo